- 下游政策的问题之一是有关矿产的过度开采。下游政策出台以来，非法镍矿呈爆炸式增长。
- 到 2022 年底，工作组已经撤销了 1,981 名矿业营业执照 (IUP) 持有人的土地特许权。具体而言，被撤销的 1,680 个土地特许权属于矿产开采公司，煤炭公司拥有其余 301 个。
- “土地收购”也可能发生在 PT Vale Indonesia Tbk (INCO) 股份的计划撤资中。Vale Indonesia 已向印度尼西亚政府提交申请，开始进一步剥离公司 11% 的股份。
问题的提出
总统佐科“佐科维”维多多感谢他的工作人员编制了下游或增值矿产的政策路线图，作为一项主要投资战略和鼓励经济转型的主要努力。他命令投资部长确定下游流程的优先顺序和要跟进的目标。
投资部长/投资协调委员会（BKPM）负责人 Bahlil Lahadalia 表示，下游路线图已经完成，到 2040 年的总投资目标为 5453 亿美元。该路线图分为 21 个下游地图商品的八个部分。
在所有大宗商品中，镍下游将成为一个典型，为下游其他大宗商品如锡、铝土矿和铜以及种植业和渔业等其他行业提供参考。根据 Bahlil 的说法，有了这个下游，印度尼西亚将真正专注于增加附加值。
“总统命令我为我们现在必须做的事情设定优先顺序。假设我们停止出口镍，然后停止出口铝土矿；接下来会发生什么？很快就会发生在锡或铜，”Bahlil 说。
此外，Bahlil 强调，下游是必须实施的一项关键政策，以加快印度尼西亚的经济增长，使其成为发达国家。作为一个自然资源丰富的国家，如果印尼想为国内经济增加附加值，下游是印尼的必然选择。
历史的背景
自总统苏西洛·班邦·尤多约诺 (SBY) 时代以来，下游措施已经开始，当时政府通过第 4/2009 号矿产和煤炭法改革了印度尼西亚的矿产管理政策。该法第 103 条规定，矿产品的加工和提炼必须在国内进行。其主要任务是鼓励矿产管理从上游转向下游。
法律要求采矿业务许可证 (IUP) 持有人和工作合同 (KK) 持有人建造冶炼厂。该法第 170 条还规定，下游工艺必须在 2014 年或法规颁布后五年内进行。然而，这项政策实施的并不顺利。矿业公司在技术和财务上整合上游采矿业务和下游选矿业务遇到许多困难。持有工作合同 (CoW) 的外资矿业公司也有阻力。
截止日期为 2014 年时，政府发布了关于实施矿产和煤炭开采活动的第 1/2014 号政府条例 (PP)，能源和矿产资源部第 1/2014 号条例进一步强调了这一点关于增加附加值的标准。这两项规定将冶炼厂的建设期限推迟到不迟于 2017 年。不能达到这一目标的矿产开采公司被禁止将其矿产品出口到国外。
然而，矿业公司和冶炼厂投资者仍面临同样的问题。在计划建设冶炼厂的 100 家公司中，2017 年只有大约六七家的冶炼厂投入运营。
Jokowi 政府随后发布了第 1/2017 号 PP，基本上放宽了与第 4/2009 号法律相抵触的所有类型矿物的原矿出口。KK 持有人也可以出口精矿，条件是他们愿意将其 KK 身份更改为特别采矿业务许可证 (IUPK)。该 PP 还要求希望改变其身份的 KK 持有人剥离其 51% 的股份。
在第二个时期，佐科威政府开始逐步实施出口禁令，首先是通过 ESDM 部长条例（永久）第 11/2019 号关于矿产和煤炭开采业务的 ESDM 部长条例第 25/2018 号第二修正案的第 11/2019 号。欧盟最终将这一政策诉至世界贸易组织 (WTO)。然而，混乱不仅仅发生在全球层面。
各方的表态
印度尼西亚共和国总统佐科·维多多：
“如果锡的非法出口仍在运行，铝土矿仍在运行，煤炭仍在运行，那么国家收入将大大减少，这就是 TNI 和 POLRI 的任务”。
投资部长/投资协调委员会（BKPM）负责人 Bahlil Lahadalia：
”请矿业企业家加入工作组。如果企业家是对的，我们一定会退还它。如果不是真的，我如何确保它不会被退回。因为我们很公平”。
DPR 能源委员会副主席 Bambang Haryadi：
“希望能矿部部长能评估一下。公平对待所有采矿特许权持有人。不合适就撤了吧”。
Icas Sarilimpu，问题研究协会（PPKI）主任：
“我们敦促国家警察局长、印尼国家能源委员会和环境与林业部 [KLHK] 对非法镍矿开采采取行动”。
印度尼西亚镍矿工人协会 (APNI) 秘书长 Meidy Katrin Lengkey：
”一方面，能源和矿产资源部仍在向镍矿公司发出警告信，另一方面，投资部/BKPM 已经为公司发布了 IUP 撤销令”。
Faisal Basri，印度尼西亚大学（UI）经济学家：
“下游由中国进行，由中国生产，出口到中国。我们的行业没有发展”。
基本的见解
1.非法采矿成为流行病
下游政策的问题之一是对相关矿产的过度开采。 由于生产电动汽车电池的下游政策，镍是经历这种情况的矿物之一。 此外，印度尼西亚是世界上最大的镍出口国，也是中国镍生铁（NPI）生产商最大的低品位镍供应商。 2020年5月以来，印尼月度贸易顺差29次达4-70亿美元。 在 2022 年价值 2919 亿美元的出口中，80.7% 将来自非石油和天然气出口，其中棕榈油、煤炭和镍是印度尼西亚非石油和天然气出口的最大贡献者。 这些商品中约有 23% 出口到中国，中国是一个不关心商品原产地的国家。 毫不奇怪，其中一些镍商品是非法开采的结果。
下游政策出台以来，非法镍矿呈爆炸式增长。例如，在东南苏拉威西省，已经有数百个非法开采暴雷。根据问题研究协会（PPKI）的数据，至少有126家公司涉嫌在东南苏拉威西省进行非法镍矿开采活动，分布在北科纳威、北科拉卡和科拉卡三个地区，覆盖面积为数千公顷。
根据 PPKI 的调查结果，该地区发生的非法镍矿开采活动主要是滥用采矿业务许可证 (IUP) 和借用林区许可证 (IPKH) 的公司活动。他们在仍有合法争议的特许区开采镍，然后将其出售给苏拉威西东南部的冶炼公司。通常，这里的镍冶炼企业是与来自中国的大型企业集团合作。
例如，Mandiodo Block 是苏拉威西中部的镍矿中心之一。PT Aneka Tambang Tbk (Antam) 是一家国有矿业公司 (SOE)，在这里拥有 3,400 公顷的特许经营区。然而，Antam 仍与其他 10 家同样声称在该地区拥有特许权的矿业公司存在争议。
在法律冲突期间，该地区没有借用林区 (IPPKH) 的许可证。IPPKH 是环境和林业部颁发的用于清理森林区域的采矿活动的许可证。实际上，砍伐森林的采矿活动在那里非常普遍。
具有讽刺意味的是，他们完全不受法律影响。这是因为镍矿开采活动由黑手党控制，黑手党由与中央政府关系密切的人、地区官员和警察局长组成。例如，其中一家在那里开采的公司归一名领导 Jokow-Ma’ruf Amin 竞选团队的商人所有。其他人则有警察将军的家人担任专员。
一位了解此事的消息人士要求大众媒体和任何想了解非法采矿严重问题的人参观北科纳威、科拉卡和莫罗瓦利等地区的镍中心。“那里只有暴民统治或暴民政府，”他说。
2.有争议的土地特许权撤销工作组
下游政策其实不仅仅局限于实施原矿出口禁令。此步骤的一部分是改善拥有数千家采矿业务许可证 (IUP) 的公司的治理。
为此，佐科维总统通过第 1/2022 号总统令 (Keppres) 成立了土地使用和投资安排工作组。该工作组将评估矿产和煤炭开采公司以及油棕种植园拥有的土地特许权。如果发现违规行为，就撤销这些公司的土地特许权。
该工作组由投资部长/投资协调委员会主席 Bahlil Lahadalia 与能源和矿产资源部长 (ESDM) Arifin Tasrif、环境和林业部长 (LHK) Siti Nurbaya Bakar 以及土地事务部长共同担任主席空间规划/国家土地局 (BPN) 负责人 Hadi Tjahjanto 成为工作组副主席。
到 2022 年底，工作组已经撤销了 1,981 名矿业营业执照 (IUP) 持有人的土地特许权。具体而言，被撤销的1680块土地属于矿业公司，其余301块属于煤炭企业。近千家被撤销土地的企业提出异议，部分企业向国家行政法院提起诉讼。工作组随后进行了评估和讨论过程，以跟进反对意见。
这种评估过程的问题在于，吊销许可证的唯一标准是采矿许可证持有人没有开展生产活动。对于采矿许可证持有人是否按照合同正确进行采矿，公司是否在其特许区以外的区域进行采矿，或者公司是否在没有许可证的情况下在林区采矿，完全没有检查。
但是，关于矿产和煤炭开采法第 4/2009 号修正案的第 3/2020 号法第 119 条规定的，尚未开展生产活动的采矿许可证持有人的问题不包括在撤销土地特许权的条件中。发生的情况是，许多矿业公司不想开展生产活动正是因为他们没有法律文件，例如没有借用林区许可证（IPPKH），活动阶段仍在勘探活动中，他们仍在等待与一家镍加工公司的供应合作协议，他们还没有收到码头许可证，与社区或拥有其他土地特许权的公司在特许权土地的边界问题上仍有争议等。
实际情况是，撤销数千家公司拥有的土地特许权实际上是强加给没有开展生产活动的公司，因为他们小心翼翼地不违法，但专案组没有对开展生产活动的公司采取任何措施制止非法采矿活动。
专案组的评估也引发争议。2022 年 4 月 13 日，在能源部与国家能源委员会的听证会上，当数千家矿业公司的许可证被吊销时，一家矿业公司被宣布破产但仍获得采矿经营许可证的故事被揭露。事实上，该公司滥用了国家授予的土地特许权，并将其用作对银行进行犯罪欺诈的手段，金额达 1.5 万亿盾。
另一个重要问题是，谁将拥有成千上万被撤销的土地特许权？有传言称，许多与中央和地方政府关系密切的企业家，通过与中小企业、合作社和某些宗教组织的合作，准备接管这些土地。
3.密谋夺取淡水河谷的镍矿
“土地收购”也可能发生在 PT Vale Indonesia Tbk (INCO) 股份的计划撤资中。Vale Indonesia 已通过能源和矿产资源部 (ESDM) 向印度尼西亚政府提交申请，开始进一步剥离公司 11% 的股份。此步骤是为了满足将将于 2025 年 12 月 27 日到期的工作合同 (KK) 的经营许可证延长为特别采矿业务许可证 (IUPK) 的要求。
为使合同延期成为 IUPK，淡水河谷必须将其 51% 的股份剥离给印度尼西亚，无论是中央政府、地区政府、国有或地区所有的企业 (BUMN/BUMD)，还是国家私营公司。游戏规则载于关于矿产和煤炭开采的第 3/2020 号法律第 112 条。
据淡水河谷称，该公司已剥离其 40% 的所有权。详情：20% 剥离给 MIND ID，20% 通过印度尼西亚证券交易所向公众发布。这意味着淡水河谷只需剥离另外 11% 的股份。
目前，Vale Indonesia 的大部分股份由 Vale Canada Limited 持有，持股 43.79%，其次是 Sumitomo Metal Mining Co Ltd，持股 15.03%，公众持股 21.18%，Mining Industry Indonesia (MIND ID) 持股 20%。
然而，根据D-Insights获得的信息，据报道政府有不同的假设。据报道，政府认为淡水河谷通过证券交易所向公众释放 20% 的所有权不属于淡水河谷撤资义务的一部分。换句话说，淡水河谷实际上仍有义务剥离其 31% 的股份，而不仅仅是 11%。
据报道，向淡水河谷施压以释放更多股份的合法途径将来自最高审计署 (BPK) 的审计。周一，DPR 能源委员会与 PT Indonesia Asahan Aluminum (Inalum)、Vale Indonesia、MIND ID 和 Antam 举行的会议得出的结论之一是，DPR 将要求 BPK 对 Vale 进行有特定目的的审计印度尼西亚股票撤资。
审计将评估将 Vale Indonesia 股份剥离给印度尼西亚的实施情况，包括向 Inalum 释放 20% 的股份，以及通过在证券交易所首次公开募股释放 20% 的股份。
DPR 还要求印度尼西亚政府在所有这些问题都清楚之前，不要将淡水河谷将于 2025 年 12 月 28 日到期的工作合同延期为采矿业务许可证。在 2022 年 7 月的会议上，能源委员会副主席 Bambang Haryadi 表示，外国股东只能控制淡水河谷 49% 的股份。同时，51%股份必须归国家所有。
有传言称，可能有一家本地私人公司将参与收购淡水河谷股份的过程。国有企业部长 Erick Thohir 此前强调，MIND ID 可能无法单独收购 Vale Indonesia 撤资股份。因此，收购股份的国有企业可以与国内外的私营部门合作。
来源：D-Insights
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